优化粮食配额管理放大政策杠杆作用
2017-07-01 11:24:00   来源：农民日报   

　　在加入WTO谈判时，为保护国内小农生产经营者，我国争取到了小麦、大米、玉米等部分农产品的进口关税配额，对规定进口数量以内的粮食征收较低关税，当进口规模超过配额数量临界约束时，可征收较高关税，藉此政策保护了国内粮食市场。同时，发达国家也借用该政策对其敏感的农产品给予了保护。关税配额政策是进口国和出口国之间的一种折中，在推进市场准入方面发挥着不可替代的作用。从主要粮食品种的进口关税配额数量来看，2014-2016年，我国年均小麦进口314万吨、大米317万吨、玉米349万吨，名义上均未突破配额上限，分别占配额比重的33%、59%和48%。从各国向WTO提交的农产品配额使用情况来看，利用率在30%-70%之间居多数。

　　理性看待粮食配额利用率

　　我国粮食配额规模非常大。依据WTO发布的有关材料显示，目前WTO共有39个成员方对226项粮食产品(CE)实施关税配额，但我国粮食产品的配额规模非常大。从我国粮食产品配额数量占总配额比重来看，小麦配额量963.6万吨，全世界小麦配额总量为1761万吨;大米配额量532万吨，全世界大米配额总量为721.6万吨;玉米配额量720万吨，全世界玉米配额总量为1412万吨。可见，我国主要粮食品种的配额规模超过其他国家配额总和。同时，从配额量占国内消费比来看，小麦和玉米配额数量远远超出当年WTO对最低市场准入5%的要求。

　　当前国营贸易是有效的调控手段。与配额利用率密切相关的还有一个影响因素，就是国营贸易。欧盟国家指责我国因国营贸易在某种产品的贸易上会处于一种垄断地位，其经营方式相当于一种变相的进口关税。但不论是发达成员还是发展中成员，都广泛使用国营贸易，加拿大小麦局和澳大利亚小麦局就是最明显的例证。从我国情况来看，小麦国营贸易比例为90%，玉米为40%，大米为50%，除了小麦的较高外，其他并不算高。根据2004年8月多哈工作计划下总理事会的决议及附件A农业方面达成的框架协议，尚未形成有关国营贸易的最新纪律。从多哈回合谈判过程看，各方立场不同，利益诉求相异，国营贸易与农业谈判议题交织，很难对国营贸易的垄断权方面达成更进一步的规则。我国农产品市场对外开放程度越来越大，在入世承诺上，相应换取了在国营贸易管理上较为有利的条款，对粮食等涉及国计民生、国家安全的重要产品，实行国家调控经营意义重大，也为未来优化配额结构提供了空间。

　　完善我国粮食配额管理的政策建议

　　国际上对配额管理的方式有很多，根据WTO秘书处统计的主要有：应用关税、先来先用、按需发证、拍卖竞标、以往进口、国营贸易、生产者群体、混合分配等等;甚至还会增设一些附加条件，比如依据国内采购要求、配额数量限制、进口许可证要求、以往贸易情况等条件。发达国家的配额分配方法复杂而精细，既能满足国内需求，又不对国内市场和生产造成巨大影响。我国具有申请配额资格的企业相对固定，除了具有国营贸易权的企业外，其他企业也比较稳定。与发达国家相比，我国配额管理方式单一，比如在工商管理部门登记注册;具有良好的财务状况、纳税记录和诚信情况;没有违反《农产品进口关税配额管理暂行办法》的行为等，这些其实都是企业正常合法经营的基本条件。还有就是要求有进口实绩或者有一定规模的加工用量。当前，急需统筹好国内国际两个市场两种资源，兼顾平衡好进口需求和国内开放发展需要，促进粮食进口更好地与国内产业协调发展。为此，必须优化粮食关税配额进口的政策调控，完善现有管理方式。

　　针对“一带一路”区域定向发放配额。“一带一路”倡议的内容十分丰富，农业是其中一个非常重要的合作领域。“一带一路”区域的很多国家都是粮食主产国，俄罗斯、中亚地区是世界小麦出口重要产区，中南半岛的泰国、越南、柬埔寨是世界大米的主要出口国。可考虑在现有的国营贸易中针对“一带一路”国家发放定向配额，主要是通过中粮集团、吉粮集团等掌握的国营贸易配额进口“一带一路”国家的粮食。2015年我国从哈萨克进口小麦12万吨，从俄罗斯进口1.5万吨小麦，在此基础上定向扩大进口规模，不会对国内市场造成影响，但扩大小麦进口规模对哈萨克斯坦影响很大。对于从缅甸、老挝进口的玉米，也同样可实行定向配额发放。

　　有机融合粮食配额与区域合作。深入参与自由贸易区谈判，推动区域粮食战略形成共识，围绕产业发展需要，科学合理设定粮食进口条件。目前，我国正分别与海合会、日韩、斯里兰卡、以色列等谈判建立自贸区。这些双边自贸区的建设，是我国在加快形成面向全球的高标准自由贸易区网络进程中迈出的重要而坚实的一步，对我国农业产业的全面深化改革和农业产业体制的创新开放进程将起到重要促进作用。

　　坚守粮食配额规模不扩大。巴厘岛会议中，关于是否应该增发配额数量的问题，发展中国家和发达国家存在强烈的分歧。而强调配额数量不再增发是我国在此问题上的唯一态度，也是我国在农产品贸易谈判中的底线。我国粮食配额规模已经很大，税率水平也很低，如配额规模进一步扩大，将实质性降低进口关税水平，强化进口对国内产业的打压作用，特别是小麦大米等关税配额的扩大，将使“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略面临巨大挑战。尤其是对于中国等其他发展中国家而言，关税配额制度作为进出口贸易关税化进程中的一种过渡性措施，意义不仅在于缩小其与发达国家之间市场开放程度的差异，更在于维护国内农业产业的安全。

　　健全粮食配额分配管理制度。目前粮食配额管理往往很难兼顾粮食生产和国内市场的具体运行情况，配额管理和分配容易与产业政策脱节，应把农业、粮食管理部门纳入粮食配额分配管理体系中。对申请配额企业资质、配额分配的具体条件等进一步细化，使之更能反映国内生产与市场情况。在国家粮食进出口政策框架内保证市场公平的基本原则，应削减流通型商贸企业的分配额度，向直接使用粮食原料的加工企业倾斜。

　　(钟钰 作者单位：中国农业科学院农业经济与发展研究所)